زیرسازی برای ارز تک‌نرخی
یکی از چالش‌های سیاست‌گذار ارزی پس از حصول توافق هسته‌ای، تک‌نرخی کردن ارز خواهد بود. تجربه سال‌های گذشته، حاکی از آن است که باید الزاماتی درخصوص زمینه‌سازی نرخ ارز و همچنین پایدارسازی آن صورت گیرد.
مطابق بررسی‌ها «دسترسی بدون محدودیت به دارایی‌های ارزی»، «تقویت جریان ارزی» و «رفع تحریم‌های بانکی» سه پیش‌شرط برای ورود به نظام یکسان‌سازی است. «تعدیل تدریجی و پویای نرخ ارز با توجه به شرایط بنیادی اقتصاد» شرط تکمیلی برای پایدارسازی این نظام است.
پس از حصول توافق هسته‌ای، سیاست‌گذار ارزی قصد دارد تا کمتر از نیم سال آینده، یکسان‌سازی نرخ ارز را در دستور کار قرار دهد. بررسی‌ها با توجه به روند این فرآیند در اقتصاد کشور حاکی است که اعمال سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز مستلزم تامین الزاماتی مانند «دسترسی بدون محدودیت به دارایی‌های ارزی»، «تقویت جریان ورودی درآمدهای ارزی» و «رفع تحریم‌های مالی مربوط به مبادلات مالی بانک مرکزی و شبکه بانکی» برای ورود به نظام تک‌نرخی و « تعدیل تدریجی و پویای نرخ ارز با توجه به شرایط بنیادی اقتصاد» برای پایداری آن است.
اقتصاد ایران طی دهه‌های اخیر فراز و نشیب‌های بسیاری را در حوزه ارزی تجربه کرده است. در دوران بعد از انقلاب، یکسان‌سازی نرخ ارز دو بار و در سال‌های ۱۳۷۱ و ۱۳۸۱ تجربه شد. تجربه اول، تجربه ناموفقی بود، اما تجربه دوم نسبتا موفق بود و حدود یک دهه دوام آورد.
با وضع تدریجی تحریم‌های اقتصادی از اواخر سال ۱۳۸۹، شکاف بین نرخ ارز رسمی و غیررسمی ایجاد و با سخت‌تر شدن تحریم‌های اقتصادی به تدریج افزایش یافت و به این ترتیب عملا نظام ارزی تک‌نرخی که حدود یک دهه دوام آورده بود، از دست رفت. علاوه‌بر تحریم‌ها، مدیریت نامناسب درآمدهای سرشار ارزی در دهه 80 نیز در شکست نظام تک‌نرخی ارز دخیل بود.
بررسی الزامات یکسان‌سازی نرخ ارز ابتدا نیازمند بررسی این موضوع است که پدیده بروز شکاف بین نرخ رسمی و غیررسمی ارز و از دست رفتن نظام تک‌نرخی در اقتصاد چه زمانی و بر اثر چه عواملی رخ می‌دهد. همانند بازار هر کالای دیگر در اقتصاد با از بین رفتن تعادل بین عرضه و تقاضا برای کالای مورد نظر قیمت پیشین آن کالا برای به تعادل رساندن عرضه یا تقاضای آن کارا نبوده و در نرخ‌های پیشین، بازار به تعادل نخواهد رسید.
عدم تعادل‌هایی که در دو دهه اخیر در بازار ارز در اقتصاد ایران به وجود آمده خود بیانگر چنین ویژگی در این بازار بوده است. اما این عدم تعادل‌ها در بازار ارز خود گواه سنگینی طرف تقاضا نسبت به عرضه و بروز مازاد تقاضا و در نتیجه بر هم خوردن تعادل بازار ارز است. با بروز عدم تعادل در بازار ارز، این امکان فراهم می‌شود که بازار ارز غیررسمی با نرخی متفاوت از نرخ ارز رسمی متولد شده و وجود این دو نرخ موازی یعنی نرخ ارز رسمی و غیررسمی زمینه‌های بهره‌مندی از رانت را برای کسانی که به ارز دولتی دسترسی دارند فراهم ساخته و شرط کارآیی در بازار ارز را نیز بر‌هم زند.
اما سوال اساسی این است که چه عواملی موجبات بر هم خوردن تعادل در بازار ارز و بروز نظام ارزی دو یا چندنرخی را فراهم می‌سازد؟ شکست نظام تک‌نرخی ارز زمانی به وقوع می‌پیوندد که سه پدیده به‌طور هم‌زمان در بازار ارز رخ دهد: اول آنکه بازار ارز در نرخ‌های جاری به هر دلیلی دچار مازاد تقاضا شود و عرضه ارز در بازار کفاف تقاضا را ندهد.
دوم آنکه بانک مرکزی ذخایر ارزی کافی یا در دسترس برای پاسخگویی به مازاد تقاضای موجود و ایجاد تعادل در بازار ارز را نداشته باشد و سوم اینکه سیاست‌گذار ارزی با توجه به اهداف سیاست ارزی و اقتصاد کلان (مانند جلوگیری از افزایش تورم) تمایلی به تعدیل رو به بالای نرخ رسمی ارز برای ایجاد تعادل در بازار ارز را نداشته باشد. ماحصل شرایط فوق در بازار ارز پیامدی جز بر هم خوردن عرضه و تقاضا در بازار ارز نداشته و نهایتا با توجه به مازاد تقاضای موجود، نرخ ارز در بازار غیررسمی مسیر خود را می‌یابد و برای تعدیل اضافه تقاضای موجود در بازار به تعدیل قیمتی روی آورده و نرخ ارز در بازار غیررسمی افزایش یافته و در نتیجه بین نرخ ارز رسمی و غیررسمی شکاف به‌وجود می‌آید و نظام تک‌نرخی ارز با شکست مواجه می‌شود.
تجربه تاریخی یکسان‌سازی نرخ ارز
1- شکست نظام تک‌نرخی ارز پس از انقلاب : بررسی روند نرخ رسمی و غیررسمی ارز طی دهه‌های اخیر حاکی است که اقتصاد ایران در طول این دوره نظام‌های مختلف نرخ ارز را تجربه کرده است. نظام نرخ ارز پس از انقلاب متاثر از بی‌ثباتی‌های شرایط جنگ بود.
کشور در دوره دفاع مقدس با مشکلات سیاسی و بی‌ثباتی‌های ناشی از جنگ دست و پنجه نرم می‌کرد که در نتیجه، درآمدهای نفتی به شدت کاهش یافت و به تبع آن ذخایر ارزی بانک مرکزی نیز با محدودیت‌های شدیدی مواجه شد به نحوی که توانایی پاسخگویی بانک مرکزی را در مواجهه با اضافه تقاضای ایجاد شده در بازار ارز تضعیف کرد. با توجه به اینکه بازار ارز در آن زمان تحت نظام نرخ ارز ثابت عمل می‌کرد و سیاست‌گذار ارزی در برابر تعدیل نرخ ارز رسمی مقاومت کرد، مازاد تقاضای ایجاد شده به شکاف بین نرخ ارز رسمی و غیررسمی در بازار منتهی شد و این شکاف به مرور با افزایش مواجه شد؛ بنابراین از زمان انقلاب تا سال ۱۳۷۰ عملا نظام ارز چندنرخی حاکم بود.
2- تجربه ناموفق یکسان‌سازی ارز در سال ۱۳۷۱: پس از پایان جنگ و تقویت ثبات اقتصادی، در سال ۱۳۷۱ سیاست‌گذار ارزی اقدام به یکسان‌سازی نرخ ارز کرد و با تعدیل رو به بالای نرخ رسمی ارز، شکاف بین نرخ ارز رسمی و غیررسمی بسته شد. اما تجربه یکسان‌سازی نرخ ارز در سال ۱۳۷۱ چندان دوام نیاورد و از سال ۱۳۷۲ و در میانه برنامه دوم توسعه، کشور با مشکلاتی از جمله بروز بحران بدهی‌های خارجی در دوره ۷۴ - ۱۳۷۳ و کاهش درآمدهای نفتی با شرایط ویژه‌ای مواجه شد. در چنین شرایطی و با توجه به محدودیت ذخایر ارزی بانک مرکزی برای پاسخگویی به اضافه تقاضای ایجاد شده در بازار ارز، به تدریج شکاف بین نرخ ارز رسمی و غیررسمی تحت نظام نرخ ارز ثابت افزایش یافته تا جایی که در سال ۱۳۷۸ و در پی کاهش شدید درآمدهای نفت در سال‌های ۱۳۷۶ و ۱۳۷۷، این شکاف بالاترین مقدار خود را یعنی بیش از ۴۰۰ درصد در طول دو دهه اخیر تجربه کرد. این وضعیت تا سال ۱۳۸۰ و البته با توجه به بهبود قیمت نفت و درآمدهای نفتی با روند نزولی ادامه یافت به نحوی شکاف بین نرخ ارز رسمی و غیررسمی تا پایان سال ۱۳۸۰ به حدود ۳۵۰ درصد تنزل کرد.
3- تجربه موفق یکسان‌سازی ارز در سال ۱۳۸۱: در سال ۱۳۸۱ بانک مرکزی این بار تحت نظام نرخ ارز شناور مدیریت شده به یکسان‌سازی نرخ ارز اقدام کرد. ایجاد حساب ذخیره ارزی نیز در سال ۱۳۷۸، خود اقدامی حمایتی از سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز بود که صورت گرفت. براساس قانون برنامه پنج ساله این رویکرد مورد توجه قرار گرفته بود که دولت تنها زمانی مجاز به برداشت از حساب ذخیره ارزی باشد که درآمدهای نفتی کاهش یابد و در صورت کاهش دیگر درآمدها دولت مجاز به برداشت از حساب ذخیره ارزی نخواهد بود. این اقدام که با روند صعودی قیمت نفت و افزایش درآمدهای نفتی همراه شد، موجب گردید تا موجودی حساب ذخیره ارزی به سطح خوبی برسد و زمینه‌های تداوم حفظ نظام تک‌نرخی ارز فراهم شود؛ بنابراین طی سال‌های دهه 80 و بنا به دلایلی که مطرح شد تداوم ارز تک‌نرخی تحت نظام ارزی شناور مدیریت شده، از یک موفقیت نسبی در برنامه سوم توسعه برخوردار و موجب شد این روند تا برنامه چهارم توسعه نیز ادامه یابد.
4- شکست نظام تک‌نرخی ارز در سال ۱۳۸۹: اما با وضع تدریجی تحریم‌های اقتصادی از اواخر سال ۱۳۸۹، شکاف بین نرخ ارز رسمی و غیررسمی ایجاد و با سخت‌تر شدن تحریم‌های اقتصادی به تدریج افزایش یافت و به این ترتیب عملا نظام ارزی تک‌نرخی که حدود یک دهه دوام آورده بود، از دست رفت. دلایل ایجاد این شکاف با وجود تمهیداتی از جمله حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی آن بود که دولت با وجود درآمدهای عظیم نفتی که طی دهه 80 به‌دست آورده بود، به‌دلیل پایبند نبودن به قوانین برداشت و واریز به حساب ذخیره ارزی نتوانست موجودی حساب ذخیره ارزی را در سطح مناسبی حفظ کند. همچنین در این دوره به دلیل شرایط بی‌ثبات سیاسی و اقتصادی که در کشور ایجاد شده بود در بازار ارز اضافه تقاضای بزرگی شکل گرفت. این اضافه تقاضای ایجاد شده در بازار ارز عمدتا ناشی از کاهش شدید درآمدهای نفتی در طرف عرضه و افزایش تقاضای سفته‌‌بازی ناشی از فضای بی‌ثبات برای ارز در طرف تقاضا بود.
در همین حال و با توجه به محدودیت ذخایر ارزی از یکسو و عدم دسترسی به بخش بزرگی از آن از سوی دیگر بانک مرکزی از توان پاسخگویی به مازاد تقاضای ارز برخوردار نبود. از سوی دیگر بانک مرکزی به دلیل اهداف سیاست ارزی و اقتصاد کلان، تمایلی به تعدیل کافی نرخ ارز نیز از خود نشان نداد. بنابراین با توجه به این شرایط نرخ ارز وارد نظامی دو نرخی شد و به تدریج شکاف به دو نرخ رسمی و غیر رسمی افزایش یافت تا جایی که این شکاف در اوج خود در سال ۱۳۹۲ به مرز ۲۰۰ درصد نیز رسید. در این شرایط و در تیرماه ۱۳۹۲ بانک مرکزی با تعدیل بیش از ۱۰۰ درصدی نرخ رسمی ارز از ۱۲۲۶۰ ريال به ۲۴۸۰۰ ریال برای بازگشت به نظام ارزی تک‌نرخی تلاش کرد، اما با توجه به افزایش مجدد نرخ‌ها در بازار غیررسمی، با وجود کاهش شکاف میان نرخ ارز رسمی و غیررسمی، ارز دو نرخی پابرجا ماند.
زمینه یکسان‌سازی در دولت جدید
با روی کار آمدن دولت جدید و بازگشت خوش‌بینی به فضای اقتصادی کشور و پس از آن توافق موقت ژنو زمینه‌های کاهش نرخ ارز غیررسمی فراهم شد. اما صرفا کاهش نرخ ارز غیررسمی نبود که موجبات کاهش شکاف نرخ ارز رسمی و غیررسمی را فراهم آورد بلکه سیاست اصولی بانک مرکزی در افزایش تدریجی و هموار نرخ ارز رسمی نیز عامل مهم دیگری بود که کاهش تدریجی این شکاف را سبب شد.
در حال حاضر و در شرایطی که توافق جامع هسته‌ای حاصل شده است، شکاف میان نرخ ارز رسمی و غیررسمی به کمتر از ۲۰ درصد رسیده است. در واقع در شرایط فعلی سیاست‌های دولت، عملا زمینه را برای احیای نظام ارزی تک‌نرخی فراهم کرده است. اکنون و با توجه به حصول توافق هسته‌ای صورت گرفته در تیرماه زمزمه‌هایی مبنی‌بر یکسان‌سازی نرخ ارز به گوش می‌رسد. اعمال سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز خود مستلزم برقراری پیش‌شرط‌هایی است که در ادامه توضیح داده خواهد شد.
الزامات ورود به نظام تک‌نرخی ارز
در شرایط فعلی دارایی‌های ارزی کشور در سطح نسبتا مطلوبی قرار گرفته است اما مشکل اصلی عدم دسترسی به بخش مهمی از ذخایر ارزی است که به واسطه تحریم‌ها بلوکه شده است. دسترسی بدون محدودیت به دارایی‌های ارزی کشور، یکی از مهم‌ترین الزامات یکسان‌سازی نرخ ارز است که این مهم با رفع تحریم‌ها در ماه‌های آتی حاصل خواهد شد. مساله مهم دیگر علاوه‌بر آزاد شدن ذخایر ارزی، جریان درآمدهای ارزی است که باید تقویت شود.
این امر نیز به واسطه لغو تحریم‌ها و به تبع آن افزایش صادرات نفت حاصل خواهد شد. اما شاید مهم‌ترین الزام ورود به نظام ارزی تک‌نرخی، رفع تحریم‌های مالی مربوط به مبادلات مالی بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور است. توانایی نقل و انتقال آزادانه ارز توسط بانک مرکزی و بانک‌های کشور یکی از الزامات اساسی یکسان‌سازی نرخ ارز است که با رفع تحریم‌ها حاصل خواهد شد.
الزامات پایداری یکسان‌سازی نرخ ارز
در مجموع با لغو تحریم‌ها، زمینه یکسان‌سازی نرخ ارز فراهم شده و با توجه به رویکرد دولت بدون تردید به زودی این امر انجام خواهد شد. اما مساله مهم مربوط به دوره پس از یکسان‌سازی و الزامات حفظ پایدار نظام تک‌نرخی ارز است. با توجه به تجربه تاریخی اقتصاد کشور در حوزه ارزی، به‌نظر می‌رسد مهم‌ترین الزام برای پایداری نظام ارزی تک‌نرخی، تعدیل تدریجی و پویای نرخ ارز با توجه به شرایط بنیادی اقتصاد کشور به‌ویژه وضعیت تورم و رشد اقتصادی است.
ضروری است در صورت افزایش قابل توجه درآمدهای ارزی، این منابع صرف انباشت ذخایر ارزی کشور شده تا این ذخایر بدل به تضمینی برای پایداری نظام تک‌نرخی ارز شود و در صورت بروز مجدد محدودیت درآمدهای ارزی، ثبات بازار ارز حفظ شده و مجبور نباشیم در آینده مجددا به نظام چند نرخی ارز برگردیم.
