قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 3/ 10/ 1392 که در شرایط نوسانات جدی و تلاطم ارزی در سال 1392 تصویب شده است، حاوی مقررات سفت و سختی در رابطه با نگهداری، خرید و فروش و حواله ارز در کشور است. مقرراتی که صرفا با توجه به شرایط ویژه سال 1392 وضع شده‌اند و به سختی قابل اجرا به‌نظر می‌رسند. بازگشت ثبات نسبی به بازار ارز از یکسو و توافق هستهای میان ایران و کشورهای 1+5 از سوی دیگر لزوم بازنگری در این مقررات را ایجاب می‌کند؛ چراکه اگر قرار است زمینه لازم برای احیای روابط پولی و مالی بین‌المللی کشور فراهم شود و سرمایه‌گذاری خارجی در کشور ارتقا یابد، مقررات ارزی کشور نیز باید متناسب با شرایط جدید باشند. در این نوشته تلاش شده است تا تعریف جرم قاچاق ارز در کشور از این منظر مورد بررسی قرار گیرد و اصلاحات لازم در آن پیشنهاد داده شود.
در این نوشته تلاش شده است تا تعریف جرم قاچاق ارز در کشور از این منظر مورد بررسی قرار گیرد و اصلاحات لازم در آن پیشنهاد شود. در ادامه پس از اشاره به مفهوم قاچاق ارز در قانون یاد شده، ابهامات موجود در قانون و جرم‌انگاری موسع معاملات ارزی در آن مورد بررسی و ارزیابی قرار گرفته است.
قاچاق کالا و ارز در بند (الف) از ماده 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز این‌گونه تعریف شده است: «هر فعل یا ترک فعلی است که موجب نقض تشریفات قانونی مربوط به ورود و خروج کالا و ارز گردد و بر اساس این قانون یا سایر قوانین، قاچاق محسوب و برای آن مجازات تعیین شده باشد، در مبادی ورودی یا هر نقطه از کشور حتی محل عرضه آن در بازار داخلی کشف شود.» همچنین در بند (خ) از ماده 2 «ورود، خروج، خرید، فروش و حواله ارز بدون رعایت ضوابط تعیینی توسط دولت و بدون مجوزهای لازم از بانک مرکزی» را نیز قاچاق ارز محسوب کرده است. تعریف ارز نیز در بند (پ) ماده 1 این قانون به شرح زیر آمده است: «پول رایج کشورهای خارجی اعم از اسکناس، مسکوکات، حوالجات ارزی و سایر اسناد مکتوب یا الکترونیکی است که در مبادلات مالی کاربرد دارد.»
با توجه به ظاهر این عبارت‌ها، هر نوع خرید، فروش و حواله ارز بدون کسب مجوز از بانک مرکزی قاچاق محسوب شده است. با این حال، نباید به این ظاهر اکتفا کرد و باید خرید، فروش و حواله را صرفا در جایی که بانک مرکزی آن را نیازمند کسب مجوز دانسته است و بدون مجوز آن بانک صورت می‌گیرد، مشمول عبارات مزبور دانست. به‌عبارت دیگر، اگر در جایی بانک مرکزی خرید، فروش یا حواله ارز را نیازمند کسب مجوز ندانسته باشد، آن‌گاه انجام چنین کاری ولو اینکه بدون کسب مجوز از بانک مرکزی باشد، قاچاق ارز نخواهد بود. به‌عنوان مثال، مسافری که پس از بازگشت از خارج کشور، مقداری ارز در اختیار دارد و چون به آن احتیاج ندارد، ارز یاد شده را به دوست یا همکار خود می‌فروشد، مرتکب قاچاق ارز شناخته نمی‌شود، ولو اینکه بدون کسب مجوز از بانک مرکزی این کار را انجام داده باشد؛ چراکه بانک مرکزی این‌گونه خرید و فروش‌ها را نیازمند کسب مجوز ندانسته است و برای آن مجوزی هم اعطا نمی‌کند. مجوزهایی که بانک مرکزی اعطا می‌کند، برای کسانی است که قصد دارند شغل خود را معاملات ارزی قرار دهند؛ یعنی صرافان و بانک‌ها که عملیات آنها فعالیت حرفه‌ای در بازار پول است. البته مناسب بود به این مطلب در متن قانون نیز توجه شود و هر گونه معامله ارزی (خرید، فروش و حواله) را بدون کسب مجوز از بانک مرکزی جرم تلقی نمی‌کرد و صرفا به معاملاتی اشاره می‌کرد که نیازمند کسب مجوز از بانک مرکزی هستند. به‌عبارت بهتر، انشای درست این ماده به این صورت است: «ورود، خروج، خرید، فروش و حواله ارز در مواردی که نیازمند کسب مجوز از بانک مرکزی است، بدون کسب مجوز مربوطه» قاچاق ارز محسوب می‌شود.
با این حال، ماده 7 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز احکام دیگری را مقرر داشته است که این تصور را به ذهن می‌آورد که گویا قانون‌گذار قصد داشته است که از هر نوع معامله ارز جز در بازارهای رسمی جلوگیری کند و آن را مشمول عنوان قاچاق قرار دهد. ماده 7 مقرر می‌دارد: «بانک مرکزی موظف است در جهت پیشگیری و کنترل بازار مبادلات غیرمجاز ارز اقدامات زیر را به عمل آورد: (الف) تعیین و اعلام میزان ارز قابل نگهداری و مبادله در داخل کشور، همراه مسافر، همراه رانندگان عبوری و مواردی از این قبیل؛ (ب) ایجاد سامانه اطلاعات مالی صرافی‌ها و رصد و ارزیابی فعالیت آنها.» تبصره‌های این ماده نیز تکالیفی را برای بانک مرکزی و دولت مقرر می‌نمایند. بر اساس تبصره 1 این ماده «دولت مکلف است ارز مورد نیاز اشخاص را تامین و در صورت عدم کفایت آن بازارهای مبادله ارز آزاد را به‌گونه‌ای ایجاد کند که تقاضای اشخاص از قبیل ارز مسافری و عبوری از طرق قانونی تامین گردد.» بر اساس تبصره 2 همان ماده «عرضه و فروش ارز خارج از واحدهای مجاز تعیین شده توسط دولت به وسیله اشخاص و واحدهای صنفی ممنوع است و با مرتکبان مطابق قانون رفتار می‌شود.» تبصره 3 نیز مقرر می‌دارد «دولت حدود و مقررات استفاده از ارز را تعیین می‌کند.»
در رابطه با این ماده چند ابهام وجود دارد که تبیین آنها ضروری است. نخست اینکه مفهوم دولت و بانک مرکزی در تبصره 3 خلط شده است. درست است که دولت در مفهوم عام آن شامل بانک مرکزی نیز می‌شود و بانک مرکزی نیز یک دستگاه حاکمیتی است، اما باید توجه داشت که در همین قانون، وظایف بانک مرکزی و دولت جدا از یکدیگر ذکر شده و به‌نظر می‌رسد که قانون‌گذار به این تفکیک وظایف توجه داشته است. در قانون، هر جایی که سخن از وضع ضوابط معاملات ارزی یا وضع مقررات حاکم بر ارز نام برده شده، بانک مرکزی مسوول آن دانسته شده است. با این حال، در تبصره 3 مقرر می‌دارد «دولت حدود و مقررات استفاده از ارز را معین می‌کند». اگر مقصود از دولت در این تبصره، هیات وزیران و قوه مجریه باشد، آن‌گاه این پرسش مطرح خواهد شد که تعارض این تبصره با سایر موادی که وضع مقررات حاکم بر ارز را وظیفه بانک مرکزی می‌دانند، چگونه باید حل کرد و اگر مقصود، معنای عام دولت باشد و تبصره 3 به بخش ذی‌صلاح دولت؛ یعنی بانک مرکزی اشاره داشته باشد، این پرسش مطرح است که چرا قانون‌گذار در این تبصره نیز مانند سایر مواد ذی‌ربط در این قانون، از عبارت «بانک مرکزی» استفاده نکرده است.
ابهام مهم‌تری که بر اساس ماده 7 ایجاد می‌شود این است که آیا خرید و فروش ارز صرفا در صرافی‌ها و بانک‌ها می‌تواند انجام شود یا اینکه معامله موردی ارز در خارج از صرافی‌ها و بانک‌ها نیز مجاز است؟ همان‌طور که در بالا اشاره شد، عرفا خرید و فروش ارز به‌طور موردی را نمی‌توان مشمول عنوان قاچاق دانست و تنها در صورتی که این کار به‌صورت یک شغل و به‌طور مکرر انجام گیرد، می‌توان آن را ممنوع و مشمول مجازات دانست. با این حال، ظاهرا تبصره 2 خلاف این امر را مقرر می‌دارد و فروش ارز را در صورتی که خارج از واحدهای تعیین شده توسط دولت و به وسیله اشخاص و واحدهای صنفی صورت گیرد، ممنوع می‌داند و نتیجه این ممنوعیت نیز بر اساس سایر مواد قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (و از آن جمله ماده 2) محکومیت مرتکب به جرم قاچاق است. چنین مقرره بسیار سختگیرانه‌ای در عمل می‌تواند دشواری‌های بسیاری را ایجاد کند. فرض کنید توریستی از خارج از کشور به ایران آمده است. توریست مزبور، بخشی از ارز همراه خود را تبدیل به ریال می‌کند و آن را برای مخارج خود هزینه می‌کند. حال اگر ریال مزبور تمام شود و در زمانی صرافی در نزدیکی وی وجود نداشته باشد و وی بخواهد کرایه تاکسی خود تا محل صرافی را با ارز خارجی پرداخت کند، مرتکب جرم قاچاق ارز شده است و در صورت دستگیری می‌توان وی را به چنین جرمی محکوم کرد. البته ممکن است گفته شود که در عمل محاکم درخصوص چنین مواردی مبادرت به صدور حکم قاچاق نمی‌کنند و چنین مواردی را قاچاق تلقی نمی‌کنند. واقعیت هم این است که محاکم از صدور چنین احکامی ابا دارند، اما باید توجه داشت که باید قانون به نحوی باشد که چنین مواردی جرم تلقی نشوند. نه اینکه قانون این عمل را جرم تلقی کرده باشد و سپس محاکم با ملاحظه معقول نبودن نتایج قانون در موارد خاص، از اجرای آن خودداری کنند.
حدس زدن اینکه چرا قانون‌گذار چنین رویکرد سختگیرانه و افراطی را در رابطه با قاچاق ارز اتخاذ کرده است چندان دشوار به‌نظر نمی‌رسد. قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال 1392 تصویب شده است و آن زمان، مقارن با بحران جدی در بازار ارز بود. به‌گونه‌ای که نااطمینانی در شرایط اقتصادی باعث شده بود حتی مردم عادی نیز به خرید و نگهداری ارز اقدام کنند و به این طریق درصدد آن بودند که خود را در مقابل نوسانات آتی قیمت‌ها در فضای امنی قرار دهند. این امر به نوبه خود باعث افزایش تقاضای ارز و نوسانات بیشتر قیمت آن شده بود. در چنین شرایطی قانون‌گذار درصدد آن برآمد که با تصویب قانون مزبور، مانع از خرید و نگهداری ارز توسط مردم شود و حکم تبصره 1 ماده فوق مبنی‌بر اینکه «تعیین و اعلام میزان ارز قابل نگهداری و مبادله در داخل کشور، همراه مسافر، همراه رانندگان عبوری و مواردی از این قبیل» باید توسط بانک مرکزی انجام شود نیز از همین نوع هستند. بر اساس تبصره اخیر، بانک مرکزی باید مشخص کند که هر کس تا چه میزان می‌تواند ارز نگهداری کند و زائد بر آن، ممنوع و بالطبع قاچاق تلقی می‌شود. البته تاکنون بانک مرکزی اقدام به تعیین چنین میزانی نکرده است و به تعیین میزان مجاز ارز ورودی و خروجی بسنده کرده است. در عمل نیز، اجرای چنین مقرره‌ای که به‌نوعی ارز را کالای ممنوع قلمداد می‌کند و تنها نگهداری میزان مشخصی را که بانک مرکزی مجاز اعلام کرده است، از شمول این ممنوعیت خارج می‌کند با مشکلات فراوان همراه خواهد بود. به‌نظر می‌رسد با فرو نشستن التهابات بازار ارز و بازگشت آرامش نسبی به این بازار نیاز به بازنگری در قانون مزبور وجود داشته باشد. همچنین توافق هستهای و ورود سرمایه‌های خارجی به کشور، نیازمند آن است که در مقررات ارزی کشور بازنگری صورت گیرد و فضای مناسبی برای حضور سرمایه‌گذاران خارجی در کشور فراهم شود. کشوری که در آن نگهداری ارز ممنوع بوده و خرید و فروش آن هم فقط در صرافی مجاز باشد و حتی به‌صورت موردی نتوان چنین کاری را انجام داد، گزینه مناسبی برای سرمایه‌گذاران خارجی نخواهد بود و چنین قوانین و مقرراتی فضای کسب‌و‌کار در کشور را سخت‌تر خواهد کرد.
نکته مهم دیگری که باید به آن توجه کرد این است که اگرچه قانون‌گذار، جرم قاچاق ارز را به شرحی که در بالا ذکر شد بسیار موسع تعریف کرده است، اما در تعیین مجازات آن رویکردی کاملا متفاوت اخذ کرده است. در ماده 18 قانون درخصوص مجازات قاچاق ارز قید شده است که «جریمه نقدی ارز ورودی یک تا دو برابر بهای ریالی آن و جریمه نقدی ارز خروجی دو تا چهار برابر بهای ریالی آن است.» سوال این است که جریمه ارز قاچاقی که نه ورودی است و نه خروجی و در ماده 7 به آن اشاره شده است چیست؟ قانون‌گذار هیچ پاسخی به این پرسش نداده و قانون در این خصوص ساکت است. پرسش بی پاسخ در متن قانون این است که اگر قرار است قانون‌گذار، امری را جرم اعلام کند اما برای آن مجازات اعلام نکند، از این جرم‌انگاری چه سودی حاصل می‌شود و قضات چگونه باید بر اساس این قانون رای صادر کنند؟ مسلما قاضی نمی‌تواند بدون نص قانونی شخصی را به مجازاتی محکوم کند و از سوی دیگر، صدور حکم برائت نیز با تصریح قانون‌گذار به جرم بودن عمل ممکن نیست. در عمل، ضبط ارز موضوع جرم می‌تواند تنها مجازات در نظر گرفته شده برای این عمل باشد، اما از دیدگاه دقیق حقوقی، چنین امری مجازات نیست و صرفا تعیین تکلیف مال موضوع جرم است. عدم تعیین مجازات صریح برای قاچاق ارزی داخلی (در مقابل قاچاق ارز ورودی و خروجی) را می‌توان هم قرینه‌ای بر وضع قانون برای شرایط اضطراری دانست و هم نشانه‌ای از جرم‌انگاری موسع که اصلاح آن در شرایط فعلی ضروری به‌نظر می‌رسد.