التهاب ارزی ابتدای دهه 70 چگونه مهار شد
برای بسیاری که در دهه 70 گذری از میدان فردوسی و خیابان اطراف آن داشتند، اتفاقات امروز یادآور آن روزها است. تکرار خاطرات بر اثر یک اتفاق گرچه از لحاظ ذهنی مشابه است؛ اما شاید از نگاه یک سیاست‌گذار ریشه‌های متفاوتی داشته باشد.
دکتر احمد عزیری مدیرعامل بانک ملی لندن و کسی که به همراه دکتر نوربخش پس از تشدید التهاب‌ها به بانک مرکزی رفت می‌تواند روایت قابل اعتمادی در خصوص مقایسه اتفاق کنونی در بازار ارز با اتفاقات دهه 70 باشد. او در گفتوگو با «هفته نامه تجارت فردا» با نگاهی به اتفاقات دهه 70 و توضیح روند مدیریت آن به توصیه‌هایی در خصوص مدیریت کنونی بازار پرداخته است.
در ابتدای دهه 70 تلاش شد که نظام یکسان‌سازی ارز در کشور برقرار شود. برخی بررسی‌ها نشان می‌دهد آماده نبودن ساختارها و بسترهای اقتصادی برای پذیرش تحول جدید، پیش‌بینی نشدن نحوه مقابله با نوسان درآمدهای نفتی، خوش‌بینی به استفاده از تسهیلات خارجی منجر به شکست این طرح شد. از سوی دیگر مسوولان طرح واردات بدون انتقال ارز را که یک تغییر مهم در تامین مالی تجارت خارجی بود، دلیل ناکامی می‌دانند. به عنوان یک ناظر بی‌طرف در آن دوران دلیل ناکامی چه بود؟
پس از پایان جنگ، بلند پروازی و آرزومندی، حدیث روز بود برای جبران مافات و ترمیم آفات و تدارک رفاه اجتماعی و مرهم گذاردن بر زخم‌های عمومی؛ بنابراین تا حدودی دریا دلی و شجاعت ورزی زمان جنگ در میدان باز‌سازی خرابی‌ها اثری در مدیریت جهادی و کم تجربه آن زمان (در حوزه‌های مالی-اقتصادی بین‌المللی) داشت.
از دیدگاه نهادی، فقدان یا بهتر بگویم ضعف نظام برنامه‌ریزی و مدیریت اقتصادی و افراط در تصدی تنظیم سیاست‌های ارزی توسط مراجع سیاسی و مراتب دولتی، همچنین فقدان استقلال در بانکداری مرکزی کشور و ضعف تجربه و عدم‌قاطعیت و حرفه‌ای‌گری دست‌اندرکاران ذی‌ربط دلیل اصلی شکست تجربه یکسان‌سازی نرخ ارز در اوایل دهه 1370 بود.
از نگاهی ساده تر عدم‌توازن بین عرضه و تقاضای ارز باعث به هم ریختن تعادل بازار شده بود و برنامه‌ریزی و سازماندهی و تدارک مناسبی برای رصد کردن بازار و جمع آوری اطلاعات و برنامه‌ریزی اقتضایی برای برخورد با نوسانات و مخاطرات وجود نداشت. مرجعی حرفه‌ای برای رصد و تحلیل و ارائه راه‌حل نبود. سیستم متکی به تصمیمات راس هرم بود که حاصلی جز تصمیم‌های سطحی نداشت و استمرار و تعمیق بحران را موجب می‌شد. شاید بتوان این طور گفت که بانکداری مرکزی نیز توان پشتیبانی تصمیمات و هدف‌های کلان آن دوران را نداشت. به دیگر سخن چنین تدبیر و سیاست کلان و پر مخاطره‌ای تقریبا با روزمرگی (بنا به فرهنگ و اصطلاح مرسوم به طور هیاتی) مدیریت و سازماندهی شده بود. اگر نظام ارزی معقول و منطقی مستقر می‌بود و باشد و مرجعیت حرفه‌ای به رسمیت شناخته می‌شد و آن مرجع واجد حداقل صلاحیت باشد دیگر ابزارهایی از قبیل وجود یا فقدان تسهیلات خارجی (که در زمان جنگ وجود نداشت و باعث چنین بحرانی نشد) یا واردات بدون انتقال ارز (که از طریق ثبت سفارش قابل کنترل بود) و امثال اینها نمی‌تواند سر در گمی و به هم پاشیدگی در حد ایجاد بحران عمومی را موجب شود. به اختصار ناکامی اولا در ضعف استقلال بانک مرکزی و فقدان یا ضعف نهاد‌ها، سیستم‌ها و روش‌ها بود و بعد از آن اشتباهات در استفاده از ابزار‌ها و نگرش کوتاه‌مدت مدیریتی بدون لحاظ کردن اقتضائات بلند مدت.
در سال 73 که شما و مرحوم نوربخش وارد بانک مرکزی شدید بحران شدید و بی سابقه بدهی‌های ارزی کشور روی داده بود و کشور با عدم‌امکان ایفای تعهدات ارزی در سررسیدهای مقرر همراه بود. کاهش اعتبارات مالی و بانکی ایران در سطح جهانی، بالا رفتن ریسک سرمایه‌گذاری، عدم‌پذیرش اعتبارات اسنادی بانک‌های ایرانی توسط طرف‌های خارجی، نرخ بالای تایید اعتبارات ایران، مطرح شدن بدهی‌های ارزی کشور، نبود آمار و اطلاعات مناسب در رابطه با تعهدات ارزی و سررسید آنها از مشکلات دیگر بود در کوتاه مدت چه اقداماتی انجام داده‌اید که توانستید ثبات را به بازار برگردانید؟
ابتدا پذیرش لزوم توقف سیاست ارز شناور، هر چند به طور موقت، و کند کردن روند سیاست اصلاحات اقتصادی سخت بود، ولی با شدت گرفتن بحران در بازار ارز (بانک مرکزی و دولت هرچه می‌کردند بازار برعکس حرکت می‌کرد و اعتمادی به علامت‌ها اعلان‌های بانک نداشت) و افزایش نرخ تورم و اعلام تحریم‌های بانکی و نفتی جدید توسط رییس‌جمهور وقت آمریکا، به لحاظ اقتصادی، اجتماعی و سیاسی ادامه سیاست‌ها با سرعت پیشین غیر ممکن شده بود و چاره‌ای جز تخفیف در سطح اهداف و تعویق و تعدیل در سیاست‌های تعدیل نبود. برای این‌کار بسته‌ای کوچک از سیاست‌های همگون در زمینه‌های پولی و مالی تهیه و پس از تصویب مراجع ذی‌ربط به فوریت اجرای آنها شروع شد. هدف اصلی بازگرداندن اعتماد عمومی و بازیگران بازار به دولت و سیاست‌های اعلامی بود. در زمینه بازار ارز اصلی‌ترین هدف، خارج کردن تقاضای سفته‌بازانه و رفتارهای التهابی و مخرب از بازار بود. تا مدیریت بازار بتواند در مقابل تقاضای واقعی و حداقلی از امکانات موجود برای بازگرداندن تعادل بهره بگیرد. ستاد تنظیم بازار ارز که به موجب قانون بودجه با جلسات هفتگی یا بیشتر، با اجماع در تصمیم‌گیری، وحدت نظر لازم را که برای مدیریت بازار حیاتی بود، تدارک می‌کرد. محور تصمیمات براساس نظرات حرفه‌ای و کارشناسی بود. از لاف و گزاف و وعده و وعید بیهوده به شدت احتراز شد. بانک مرکزی تردید داشت که شاید در حد لازم با بازار و جامعه گفتوگو نمی‌کند. مثلا اینجانب به خاطر ندارم که حتی یک مورد مصاحبه یا سخنرانی عمومی داشته باشم. علاوه بر تلاش برای تامین تقاضای رسمی و قانونی، دخالت در بازار از طرق نامحسوس هدایت می‌شد تا سفته‌بازان نتوانند رفتار سیاست‌گذار را پیش‌بینی کنند. به‌رغم فشار طاقت فرسا بر بانک مرکزی، با توجه به نتایج مثبت در کوتاه مدت، رفته رفته بانک مرکزی اعتبار شایسته‌ای را در جامعه و دولت کسب کرد و در نتیجه اعتبار حرفه‌ای مکتسبه، اختلافات متقاضیان دولتی ارز با بانک مرکزی عمدتا به نفع مدیریت حرفه‌ای حل و فصل می‌شد.
از مهم‌ترین عوامل موفقیت، تعامل حرفه‌ای با طرف‌های خارجی اعم از طلبکاران، صادر‌کنندگان، دولت‌ها، بانک‌ها، آژانس‌های تامین مالی و بیمه اعتبارات صادراتی و امثالهم بود. موفقیت‌های کوچک و بزرگ باعث اعتماد و باز شدن زمینه برای پیشبرد برنامه‌ها بود. به طوری که پس از تقریبا دو سال اعتبار خارجی کاملا باز‌سازی شد و شرایط نه تنها به نزدیک عادی بازگشت، بلکه اصلاحات بسیار مهم و بی‌سابقه‌ای در نظام تامین مالی خارجی کشور انجام شد.
نمونه‌ای از اصلاحات مذکور حذف تامین مالی از طریق صدور اعتبارات اسنادی مدت دار (یوزانس) بود که تامین مالی مجدد (ریفاینانس) آنها بازار آشفته و بسیار پر هزینه‌ای برای کشور ایجاد کرده بود که عملا میلیاردها دلار هزینه مازاد به طور سالانه بر تر از پرداخت خارجی کشور تحمیل می‌کرد. در زمان حذف یوزانس کسی باور نداشت کشور بتواند علاوه بر مدیریت بدهی‌های نجومی و اداره امور جاری به چنین جراحی عمیقی در تامین مالی تجارت خارجی دست بزند. این کار دست دلال‌ها و واسطه‌ها و رانت‌خواران و غیر‌متخصصین را از تامین مالی تجارت خارجی کوتاه کرد و جلوی هزینه و فساد عظیمی را سد کرد. بدون اینکه بگیر و ببند انجام شود (حتی یک مورد) و شعاری داده شود و ناامنی‌ای در حوزه حرفه‌ای ایجاد شود و بر کار بانک‌ها و موسسات مالی و بانکی کمترین تاثیر سوئی داشته باشد. برعکس امور به مجرای اصلی خود بازگشت و دست‌اندرکاران بانکی و مالی خارج از ازدحام دلالان غیرحرفه‌ای و سودجویان ناشایسته و غیرمحق می‌توانستند با امنیت و ثبات در محیطی تخصصی وظایف خود را دنبال کنند. یوزانس به آن شکل اثر بیشتر هزینه‌ای ایجاد می‌کرد تا نفع برساند و بنابراین حذف شد تا به‌موقع و با رعایت اصول مجددا معرفی شود. معرفی مجدد به طور انتخابی و تخصصی بود.
منابع تامین مالی موجود برای پشتیبانی اعتبارات اسنادی یوزانس در سطح بین‌المللی و احیانا منابع ارزی ایرانیان و بانک‌ها و موسسات داخلی از طریق معرفی ریفایناس داخلی و خارجی با شرایط حرفه‌ای و هزینه به مراتب کمتر از گذشته در اختیار مدیریت تراز پرداخت‌های خارجی گرفته شد. این نمونه‌ای از ابزاری است که می‌تواند تیغ دو لبه باشد. پس چگونگی استفاده از ابزار مهم‌تر از خود ابزار است.
تیغ دادن در کف زنگی مست
به که آید، علم را ناکس به‌دست
در شرایطی که کشور با کمبود منابع ارزی روبه‌رو بودید بازار به لحاظ روانی چگونه مدیریت شد تا تقاضای سفته‌بازی از آن دور شود؟
همانطور که قبلا توضیح داده شد هدف اصلی بازگرداندن اعتماد عمومی و جلب اعتماد بازیگران بازار به دولت و سیاست‌های اعلامی بود. چه سفته‌بازان و چه دیگران. در کسب اعتماد باید به طور یکپارچه عمل کرد و نمی‌توان رخنه‌ای و شکافی را رها کرد. بنابراین علاوه بر متقاضیان رسمی و قانونی باید فکری هم برای حتی قاچاقچیان و سفته‌بازان و رانت‌خواران و سایر عوامل حاضر در صحنه بازار نمود.
باز عرض شد اصلی‌ترین هدف، خارج کردن تقاضای سفته‌بازانه و رفتارهای التهابی و مخرب از بازار بود؛ چرا که به خاطر دارم از دانش‌آموزان تا بیوه زنان و بازنشستگان در پی خرید ارز و حفظ قدرت خرید پس‌انداز و دارایی خود بودند و تا سفته‌بازان بزرگ و رانت‌خواران و غیره. در چنین آشفته بازاری مدیریت و بازگرداندن تعادل غیر ممکن می‌نمود. باید کاری می‌شد که تقاضای واقعی و اولویت‌های ضروری پاسخ داده شود، سفته‌بازی کنترل و کاهش یابد (مثلا از طریق زیان ادواری ناشی از دخالت برای کاهش نرخ بازار) و در یک عبارت از همه امکانات موجود برای بازگرداندن تعادل بهره گرفته شود. بیش از هر چیز حرفه‌ای‌گری و برنامه‌ریزی صحیح و استفاده شایسته از ابزار‌ها و اجماع و یکدلی مسوولان و بازگشت اعتبار بانک مرکزی و دولت تیر خلاص را به سفته‌بازی ناشایسته آن زمان شلیک کرد.
آیا التهاب ارزی منجر به کنار گذاشتن برنامه تعدیل شد؟
همان طور که قبلا توضیح دادم التهاب ارزی باعث کنارگذاردن موقت سیاست تک نرخی کردن ارز شد و سرعت اصلاحات اقتصادی را کند کرد. چنین تعدیلاتی در سیاست‌ها به هیچ وجه غیرمنتظره نیست. لکن چون تک نرخی کردن که در سال 1374 متوقف شده بود تا دولت بعدی در سال 1381 از سر گرفته نشد، گمان این است که آن زمان کاملا کنار گذاشته شد. چنانچه بیادآوریم که سیاست تک نرخی شدن ارز، در ابتدای دهه 1380،یعنی در زمان مدیریت مرحوم دکتر نوربخش در بانک مرکزی (که در دهه هفتاد هم سکاندار بانک مرکزی بودند)، بازگشتی موفقیت‌آمیز داشت، در می‌یابیم که موضوع ترتیب و توالی و زمانبندی اجرای سیاست بوده است نه کنار گذاردن ایدئولوژیک آن.
تجربه دهه 70 می‌تواند به کمک امروز آید یا برای برخورد با شرایط کنونی باید تدبیری دیگر اتخاذ کرد؟
تجربیات و تاریخ جزئی از هویت و ماهیت ما هستند و بخواهیم و نخواهیم به کار می‌آید، ولی ریشه مشکلات در شرایط کنونی تا حد زیادی متفاوت است. مثلا به‌رغم وجود تحریم‌های بانکی و نفتی در دهه هفتاد، عمق و وسعت آنها با زمان کنونی بسیار متفاوتند. از طرف دیگر تخصص گرایی و حرفه‌ورزی و تعامل داخلی و بین‌المللی این دوره‌ها هم متفاوتند. رفتار دولت (به معنای تمشیت امور یا Governance) نیز غیرقابل‌مقایسه هستند.
بایستی با شرایط اقتضایی برخورد کرد و اقتضائات این دوره با آن دوره بسیار متفاوت است. این دوره را سیاستی متفاوت باید و تجربیات آن زمان حداقل‌های مورد نیاز است که متاسفانه عمدتا مغفول هستند.